Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти на всю территорию страны. Конституция РФ отводит особую роль Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в обеспечении осуществления таких полномочий.
Согласно действующей Конституции России Президент Российской Федерации является главой государства (ст. 80). Срок его полномочий увеличен с четырех до шести лет. В государствах с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.
Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в гл. 4 Конституции РФ, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимо
действие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории государства. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
Компетенция Президента Российской Федерации реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент Российской Федерации имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство Российской Федерации и контролировать его работу. Именно Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, все-таки последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции Российской Федерации).
Право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и тем более недемократических государств.
В связи с произошедшими в марте 2004 г. очередными изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации стал осуществлять непосредственное руководство 20-ю федеральными министерствами и ведомствами (из 76). Основным предназначением находящихся под непосредственным руководством Президента Российской Федерации федеральных министерств и ведомств является решение вопросов обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не устанавливает причин, по которым Президент Российской Федерации может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция Российской Федерации не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин в 90-х годах XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.
Президент Российской Федерации в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых. Например, в целях выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров образована Комиссия при Президенте Российской Федерации. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка.
Президент Российской Федерации ежегодно выступает с бюджетным посланием. Например, основными задачами бюджетной политики на 2012 год и дальнейшую перспективу являются[1].
· интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны путем утверждения долгосрочного экономического прогноза, стратегии долгосрочного развития России и увязанной с ней бюджетной стратегии; начало полномасштабного внедрения с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждение основных государственных программ;
· закрепление правил использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета, формирование федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов с обеспечением предпосылок для введения указанных правил с учётом стабилизации и последующего снижения дефицита федерального бюджета;
· снижение ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, – до 20 процентов; подготовка комплексных предложений по развитию пенсионной системы и системы обязательного социального страхования;
· обеспечение справедливого налогообложения доходов экономических агентов для устойчивого развития России как федеративного государства путем повышения роли налогов, взимаемых с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, а также в алкогольной и табачной отраслях; принятие решения для введения налога на недвижимость и расширения патентной системы налогообложения малого предпринимательства;
· улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны, необходимое финансирование для обеспечения всех принятых обязательств, в том числе для реформирования денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, сотрудников органов внутренних дел; повышение пенсий и социальных пособий, модернизации здравоохранения и образования, использование для этого увеличения доходов от распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности;
· повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг, развитие конкуренции в сфере предоставления социальных услуг, в том числе за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций, прежде всего социально ориентированных некоммерческих организаций;
· снижение роли государства в непосредственном управлении экономическими активами путем приватизации крупных пакетов акций в ключевых контролируемых государством компаниях, с учётом снижения доли участия до уровня ниже контрольного пакета акций или отказа от такого участия, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных с обеспечением безопасности государства;
[1] Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах».
· кардинальная перестройка системы государственных закупок путем формирования механизмов, гарантирующих надлежащее качество закупок с учетом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованности цен контрактов и надежный мониторинг их исполнения, с учетом особенностей сложной и инновационной продукции, работ и услуг, в том числе связанных с научными исследованиями; использование неформализованных критериев при проведении конкурсных процедур с обеспечением их максимальной открытости для достижения наилучшего результата закупок.
· расширение практики заключения государственных (муниципальных) контрактов, выходящих за пределы финансового года; повышение ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за несоблюдение установленных сроков планирования и подготовки государственных (муниципальных) контрактов;
· расширение применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и внедрения инноваций;
· внесения поправок и изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации;
· обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
· утверждение Правительством Российской Федерации Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет), направленной на повышение открытости, прозрачности и подотчетности финансовой деятельности публично-правовых образований, обеспечение доступности и достоверности информации для всех заинтересованных пользователей, повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления; реализация этой Концепции.
Помимо задач в послании определены приоритетные направления бюджетной политики государства
Администрация Президента Российской Федерации представляет собой один из основных государственных институтов, находящихся в непосредственном подчинении главы государства. Она предназначена обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента Российской Федерации (1991 год) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились. Сейчас в состав Администрации также входят полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации.
Представители Президента Российской Федерации работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ Президент Российской Федерации обладает правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Это имеет большое значение для обеспечения процесса взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также с российскими регионами.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 институт полномочных представителей Президента Российской
Федерации в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в федеральных округах. В настоящее время федеральных округов 8:
1) Центральный федеральный округ (центр г. Москва);
2) Северо-Западный федеральный округ (центр г. Санкт-Петербург);
3) Южный федеральный округ (центр г. Ростов-на-Дону);
4) Северо-Кавказский федеральный округ (центр г. Пятигорск);
5) Приволжский федеральный округ (центр г. Нижний Новгород);
6) Уральский федеральный округ (центр г. Екатеринбург);
7) Сибирский федеральный округ (центр г. Новосибирск);
8) Дальневосточный федеральный округ (центр г. Хабаровск).
Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач:
1) восстановления управляемости государства;
2) обеспечения его устойчивости и суверенности;
3) укрепления властной вертикали;
4) создания возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления[1].
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляют следующие функции:
· обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах;
· организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
· осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов;
· формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны;
· обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом Российской Федерации и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.
Согласно указу Президента Российской Федерации[2] полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе осуществляет следующие функции:
· обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
· анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местно
[1] Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. 7 сентября 2010 г.); О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: пост. Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592.
[2] Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. 7 сентября 2010 г.)
· го самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
· разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
· согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
· организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
· согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
· вносит Президенту Российской Федерации представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, и об объявлении им благодарности Президента Российской Федерации;
· согласовывает материалы о награждении государственными наградами лиц, представляемых Президенту Российской Федерации высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а также направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации и об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
· вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, почетные грамоты Президента Российской Федерации, а также объявляет о поощрении в виде благодарности Президента Российской Федерации;
· вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;
· принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
· организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Кон
· ституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
· взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
· согласовывает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ.
Согласно указу Президента Российской Федерации[1] полномочный представитель имеет право:
· запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
· направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
· пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;
· использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
· организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
· направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
· вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
· привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
· образовывать совещательные и консультативные органы;
· беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Создание института полномочных представителей стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.
[1] Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. 7 сентября 2010 г.)
В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента Российской Федерации на местах.
Роль Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией Российской Федерации (п. «ж» ст. 83) Совет Безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 федерального закона «О безопасности» Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности формируется и возглавляется Президентом Российской Федерации. Положение о Совете Безопасности Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. В целях реализации задач и функций Совета Безопасности Президентом Российской Федерации могут создаваться рабочие органы Совета Безопасности и аппарат Совета Безопасности.
В соответствии со ст.14 федерального закона «О безопасности» основными задачами и функциями Совета Безопасности являются:
· обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности;
· формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;
· прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;
· подготовка предложений Президенту Российской Федерации:
- о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий;
- о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
- о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;
· координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности;
· оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
· рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности;
· анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина;
· разработка и уточнение стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности;
· осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности;
· рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности;
· подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
· организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией;
· организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности.
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят:
· Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент Российской Федерации;
· Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации (далее – Секретарь Совета Безопасности);
· постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности.
Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности (ст. 15 федерального закона «О безопасности»).
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители.