В юридической литературе справедливо отмечается, что правотворческий процесс при осуществлении форм непосредственной демократии начинается лишь тогда, когда создание нормативного правового акта ставится на правовую основу и возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия. Завершающим звеном и непосредственным юридическим результатом прямой правотворческой деятельности является нормативный правовой акт, поэтому прямой правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт субъекта прямого правотворчества – это самостоятельный элемент правовой системы.

В научной литературе по отношению к разным формам непосредственной демократии, применяемым в правотворческом процессе, указывается различное число стадий. Представляется рациональным в отношении стадий прямого правотворческого процесса мнение, в соответствии с которым в общем в нем можно выделить две основные стадии.

Первая стадия – предварительное формирование непосредственной воли

граждан, что внешне находит свое выражение в создании проекта нормативного правового акта. На этой стадии разрабатывается своеобразная модель будущей воли населения муниципального образования, формулируются предложения относительно того, как такую волю целесообразно оформить. Эта стадия состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм, а выступают подготовительными предпосылками для принятия акта. Они образуют основу для последующих стадий, которые имеют решающее правотворческое значение.

Второй основной стадией является официальное придание юридической силы непосредственной воле граждан, ее воплощение в правовых нормах. На данной стадии проект нормативного правового акта превращается в муниципальный акт, имеющий общеобязательный характер и высшую юридическую силу в муниципальном образовании. Такое качество ему может придать только деятельность самого субъекта прямого правотворчества, уполномоченного на создание правовых норм. В указанную стадию входит также доведение принятого нормативного правового акта до сведения исполнителей, официальное его опубликование (обнародование), что обеспечивает презумпцию знания юридической нормы, введение принятого акта прямого народовластия в общую систему правового регулирования, реальное его осуществление.

Каждую из основных стадий можно подразделить на ряд самостоятельных стадий. Первая основная стадия включает две автономные стадии: принятие решения о разработке проекта и подготовка его текста. Вторая основная стадия также включает две самостоятельные стадии: официальное одобрение проекта – принятие нормативного правового акта, и официальное его опубликование (обнародования). Следует отметить, что в юридической литературе стадии прямого нормотворческого процесса разработаны далеко не так полно и четко, как в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов. В связи с этим механизм принятия актов субъектами прямого народовластия нуждается не только в дальнейшем научном исследовании, но и в тщательном нормативно-правовом регулировании.

Таковы общие особенности прямого правотворчества, однако референдум и сход граждан – это разные институты непосредственной демократии. Определенные отличия имеет и порядок принятия их решений, поэтому полагаем целесообразным рассмотреть названные институты отдельно.