Принципиальное значение для повышения роли населения в решении вопросов местного значения имеет включение федеральным законом от 6 октября 2003 года в круг институтов непосредственной демократии публичных слушаний, прообразом которых являются народные обсуждения проектов решений местных Советов, проводимых в советский период истории России. Последнее десятилетие характеризовалось полным отсутствием как правовой регламентации этого института непосредственной демократии на федеральном уровне, так и практики его реализации. Вместе с тем публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными органами муниципальных образований, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых представительными органами муниципальных образований.

Основные положения проведения публичных слушаний определяет федеральный закон от 6 октября 2003 года (ст. 28). Применительно к реализации данной формы непосредственной демократии в нормотворческом процессе представительных органов муниципальных образований целью публичных слушаний исходя из норм данного федерального закона является обсуждение проектов нормативных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. По существу в этой формуле определяются две основные цели:

1) информирование жителей муниципального образования о наиболее важных вопросах, по которым предлагается принятие решения представительными органами муниципальных образований;

2) выявление мнения жителей по поводу как содержания этих вопросов, так и по поводу качества представляемых проектов решений.

В правотворческий процесс представительных органов муниципального образования публичные слушания включаются на основной стадии рассмотрения проектов нормативных актов, причем это включение осуществляется либо как обязательный элемент основной стадии, либо как факультативная стадия, которая

может быть введена в основную стадию по инициативе населения или представительного органа муниципального образования. Публичные слушания, являющиеся стадией нормотворческого процесса в представительных органах муниципальных образований, можно определить как форму реализации прав населения муниципального образования на участие в процессе принятия решения представительным органом муниципального образования посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов по общезначимым вопросам.

В соответствии с нормами федерального закона от 6 октября 2003 года в качестве обязательного элемента основной стадии нормотворческого процесса в представительном органе муниципального образования публичные слушания должны проводиться для обсуждения:

· проекта устава муниципального образования и проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

· проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;

· проектов планов и программ развития муниципального образования;

· вопросов о преобразовании муниципального образования.

Публичные слушания для обсуждения проектов иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию в представительных органах муниципальных образований, должны рассматриваться как факультативная стадия нормотворческого процесса указанных органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года (п. 4 ст. 28) устанавливает, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать:

· заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;

· заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;

· другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;

· опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Публичные слушания для обсуждения проектов нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, проводятся

в несколько этапов (стадий), в качестве которых можно выделить:

· этап инициирования публичных слушаний и принятия решения по их проведению;

· этап подготовки проведения публичных слушаний;

· этап проведения публичных слушаний и принятия на них решения;

· этап информирования населения о результатах публичных слушаний.

Названные этапы проведения публичных слушаний, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть на примере их правового регулирования в Модельном положении о публичных (общественных) слушаниях в муниципальном образовании (разработанном рабочей группой при постоянной депутатской комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению городской Думы г. Хабаровска) с учетом Рекомендаций по проведению публичных слушаний в муниципальном образовании, подготовленных Министерством по экономическому развитию и торговле РФ.

Этап инициирования публичных слушаний и принятия решения по их проведению. Публичные слушания для обсуждения проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, и назначаются представительным органом муниципального образования. Устав муниципального образования должен конкретизировать состав субъектов, выдвигающих инициативу проведения публичных слушаний.

Поскольку целью организации и проведения публичных слушаний является вовлечение жителей муниципального образования в процесс непосредственного обсуждения содержательной части проектов нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами, то целесообразно в состав субъектов, инициирующих проведение публичных слушаний, ввести расширенный состав лиц и представителей населения, включая тех субъектов, которые наделены правом инициировать местный референдум, голосование по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, а также наделенных правом правотворческой инициативы. В связи с этим в состав субъектов, инициирующих проведение публичных слушаний, могут быть включены:

· группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, численностью не менее 10 человек;

· избирательные и иные общественные объединения;

· местные и региональные отделения партий, профессиональных и иных союзов, действующих на территории муниципального образования;

· организаций, расположенных на территории муниципального образования.

Инициаторы публичных слушаний готовят обращение, которое направляется в представительный орган муниципального образования. В случае если в муниципальном образовании образована консультационно-совещательная коллегия, обращение инициаторов проведения публичных слушаний направляется на заключение в коллегию. По результатам рассмотрения обращения представительный орган муниципального образования может назначить проведение слушаний либо отказать в их проведении (если их проведение не является обязательным).

Обращение инициаторов проведения публичных слушаний должно рассматриваться в их присутствии на открытом заседании представительного органа. Для разрешения разногласий может быть предусмотрено создание согласительной комиссии.

Решение представительного органа муниципального образования о проведении публичных слушаний подлежит публикации не менее чем за 15 дней до проведения публичных слушаний. Одновременно до жителей должна быть доведена информация о порядке ознакомления и получения проекта нормативного акта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях. В информации также могут содержаться сведения о порядке участия заинтересованных лиц в подготовке публичных слушаний.

Этап подготовки проведения публичных слушаний. Порядок подготовки публичных слушаний по рассмотрению проектов нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами муниципального образования, зависит от следующих обстоятельств:

· от того, кем инициируются публичные слушания;

· от содержания вопросов, выносимых на публичные слушания;

· от численности населения в муниципальном образовании.

Учитывая сложность и значимость проектов нормативных актов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений и т.д., необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных общественных

объединений и организаций. Проведение этих работ требует не только организационных, информационных, аналитических, но и финансовых ресурсов на всех этапах подготовки публичных слушаний.

Особенно большие ресурсы требуются в крупных муниципальных образованиях. В этих случаях целесообразно использовать систему представительства интересов жителей через создание консультативно-совещательных органов при представительном органе муниципального образования. В состав указанных органов могут включаться:

· представители общественных и иных организаций, расположенных на территории муниципального образования;

· представители органов территориального общественного самоуправления; независимые эксперты;

· заинтересованные жители муниципального образования.

Указанные представители могут образовать постоянно действующую консультативно-совещательную коллегию муниципального образования. Коллегия может образовать группы по направлениям своей деятельности.

В небольших муниципальных образованиях функции коллегии могут выполняться непосредственно заинтересованными жителями, представителями общественных организаций и территориального общественного самоуправления. Нормы представителей и порядок их делегирования могут быть установлены в муниципальном правовом акте, либо каждый раз при подготовке публичных слушаний по отдельному вопросу.

В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить, по крайней мере, следующие:

· информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний;

· привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультативных и экспертных работ;

· анализ материалов, предоставленных инициаторами публичных слушаний;

· подготовка заключений по представленным материалам;

· подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях;

· заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также предоставление их жителям.

В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях должны содержатся следующие положения:

· порядок подготовки публичных слушаний;

· порядок информирования населения о публичных слушаниях;

· примерный перечень материалов, предоставляемых на публичные слушания;

· порядок предварительного ознакомления населения с материалами публичных слушаний и порядок предоставления их населению.

Этап проведения публичных слушаний и принятия на них решения. Регламентация проведения публичных слушаний для обсуждения проекта нормативного правового акта должна содержаться в соответствующем акте представительного органа муниципального образования, но основные положения, касающиеся проведения публичных слушаний, на наш взгляд, должны быть отражены в уставе муниципального образования.

Нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление публичных слушаний, может включать в себя следующие положения относительно порядка проведения слушаний:

· определение председательствующего на публичных слушаниях;

· состав ведущих публичные слушания;

· состав лиц, участвующих в публичных слушаниях, состав приглашенных лиц;

· порядок формирования и утверждения повестки дня публичных слушаний;

· порядок выступления на публичных слушаниях. Порядок проведения публичных слушаний должен предусматривать ведение протокола;

· порядок принятия решений на публичных слушаниях.

По итогам проведения публичных слушаний могут быть приняты рекомендации и обращения к представительному органу муниципального образования.

Для анализа и систематизации предложений, высказанных на публичных слушаниях, подготовки итоговых документов могут создаваться редакционные комиссии. Рекомендации публичных слушаний могут содержать изложение альтернативных точек зрения. В уставе муниципального образования может быть установлено, что решения на публичных слушаниях могут приниматься большинством голосов от зарегистрированных участников публичных слушаний.

Этап информирования населения о результатах публичных слушаний. Поскольку федеральным законом от 6 октября 2003 года предписано в обязательном

порядке опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (ч. 4 ст. 28), то данный этап является обязательным. В крупных муниципальных образованиях с развитой информационной сетью итоговые материалы публичных слушаний могут быть опубликованы в газетах, специальных и иных изданиях, представлены на радио и телевидении. В небольших муниципальных образованиях итоговые материалы публичных слушаний могут быть получены заинтересованными жителями в установленном месте. В любом случае краткое изложение и итоговый документ публичных слушаний должен быть обнародован тем или иным образом не позднее чем через 10 — 15 дней со дня проведения публичных слушаний.

Население муниципальных образований также через определенный период целесообразно информировать о результатах рассмотрения рекомендаций и обращений, принятых на публичных слушаниях, а также о тех мерах, которые приняты по результатам этих обращений. В случае принятия представительным органом нормативного правового акта, противоречащего рекомендациям публичных слушаний, представительный оран муниципального образования должен опубликовать мотивы принятия такого решения. На наш взгляд, каждый представительный орган муниципального образования должен также осуществлять статистическую обработку материалов публичных слушаний, результаты которой целесообразно оформлять в электронном виде.