Существуют основные механизмы адресного предоставления пособий и услуг нуждающимся, которые можно сгруппировать с учетом административных потребностей каждого механизма следующим образом:

1) механизмы индивидуальной оценки нуждающихся, требующие решения администрации относительно того: одобрять или не одобрять заявку лица на получение пособия. Основанием для принятия решения является проверка средств к существованию или положения с питанием заявителя;

2) механизмы групповой или географической адресности, обеспечивающие право на помощь группам населения, обладающим сходными, легко выявляемыми характеристиками (обычно географическими);

3) механизмы автоматической адресности (самоадресности) пoлагаются на индивидуальные решения кандидатов об участии. Обычно эти программы теоретически открыты для всех, но на самом деле разработаны таким образом, чтобы предотвратить злоупотребления со стороны небедных людей. Чаще всего эти программы проявляются в виде субсидий на товары, которые употребляют только бедные, на детские товары.

Индивидуальная оценка – это наиболее точный, но и дорогостоящий с административной точки зрения метод. Рассмотрение заявки каждого отдельного кандидата требует подробной личной информации, которая включает учет уровня доходов, оценки положения в семье на основании дополнительных критериев. Данным способом можно пользоваться только в том случае, когда нужно четко определить адресную группу, и когда имеются достаточно хорошие административные возможности для получения достоверной информации.

Механизм групповой адресности применим для всех категорий, которым присущи какие-либо явные характеристики. Характеристики можно разбить на две группы: заданные географическим проживанием в конкретной области; определяемые принадлежностью к группе военнослужащих, студентов, многодетных, вдов и т.д. Этот подход менее подробен по сравнению с индивидуальной оценкой, и риск включения лиц, которых включать не стоит, более высок. Преимуществом данного подхода является то, что он связан с меньшими затратами и его легче применять; кроме того, обычно он не требует постоянного пересмотра для обеспечения непрерывного права пользоваться льготами.

Механизм автоматической адресности (самоадресности) полагается на индивидуальные решения потенциального получателя блага или услуги и обычно используется в качестве инструмента отрицательной адресности, т.е. чтобы не допустить лиц, не являющихся бедными, к пользованию благами или услугами программы. На принимаемое решение влияют:

· доступность (недоступность) блага/услуги в районах, не считающимися бедными;

· низкое качество блага/услуги;

· отрицательное общественное мнение («клеймо») по отношению к тем, кто пользуется данным благом или услугой.

Механизм автоматической адресности – это наименее избирательный механизм, и он более всего об­условливает неэффективность социальной помощи и злоупотребления. Его преимущество – ми­нимальные административные действия и практическое отсутствие ме­ханизма пересмотра.

На практике в большинстве программ используются приведен­ные механизмы в сочетании. Окончательный успех адресности зависит от природы льгот, и решения лица участвовать в программе. Необходимо, однако, помнить, что адресный подход – не разовое мероприятие, Обстоятельства могут меняться, и поэтому может меняться право пользования льготами и услугами. Выбор механизма адресности зави­сит от сложности определения целевой группы. Как правило, чем кон­кретнее выглядят границы адресной (целевой) группы, тем сложнее административное обеспечение и выше вероятность того, что потре­буется индивидуальная оценка нуждаемости. Если цель состоит в выявлении бедных или беднейших слоев, то наиболее успешным методом, по-видимому, является индивидуальная оценка. Если задача состоит в выделение определенной группы нуждающихся, то более приемлемыми являются механизмы автоматической и групповой адресности.

При совершенствовании системы адресности в условиях пере­ходной экономики часто встает вопрос о выборе механизма адрес­ности. Жесткие бюджетные ограничения, низкие доходы значительной части населения предполагают, что в России усилия социальных служб следует сконцен­трировать на оказании помощи тем, кто оказался за чертой бедности. Если ориентироваться исключительно на общий размер бюджетных средств и иметь целью вывести за рамки программы помощи более обеспеченные группы населения, ужесточение методов идентификации получателей может привести к тому, что некоторые действительно бедные семьи лишатся такой помощи. В целом, чем больший приори­тет имеет задача повышения благосостояния бедных, тем важнее ис­ключить возможные ошибки «невключения».

Систему адресности можно усовершенствовать переходом на си­стему гарантированного минимального дохода (ГМД) с системы оценки уровня дохода (ОУД). Система ГМД теоретически должна обеспечить точный адрес помощи. Другой подход – это, сохраняя си­стему ОУД, усилить адресность ее действия. Для того чтобы сократить число потенциальных претендентов, доход которых необходимо оценить, внимание следует перенести на дополнительные критерии, которые трудно скрыть или которыми трудно манипулировать (например, количество детей, возраст главы семьи, безработица и т.п.). Важно соответствующим образом структурировать ключевые экономические переменные (минимальную пенсию, минимальное пособие по безработице, семейные пособия), чтобы большая часть получающих эти пособия уже не претендовали бы на получение социальной помощи.

Программа оказания социальной помощи на основе проверки нуждаемости всегда требует определенной доли индивидуальной оценки, самоопределения. Вместе с тем,

она должна быть разработана таким образом, чтобы заявления подавали только наиболее вероятные кандидаты на получение помощи.

Чем точнее требуется определить состав адресной группы, тем выше административные расходы. поэтому самоадресность является дешевым мероприятием, а индивидуальная оценка связана с высокими издержками. Не следует считать, что определение адресных групп можно осуществить только методом проверки нуждаемости. В первую очередь, следует рассмотреть все остальные альтернативы. Если инди­видуальная оценка окажется лучшим или единственно возможным ме­тодом, следует тщательно проработать законодательство, с тем чтобы максимально упростить административную процедуру.

Имеется много общего между процедурами выплаты пособий на основе проверки нуждаемости и универсальных пособий. Дополнитель­ные расходы появляются на двух этапах: во-первых, при первоначальном определении адресной группы, т.е. при поиске бедного населения, во-вторых, на этапе регулярной проверки изменений в материальном положении этой группы. В случае универсального пособия, например, социальной пенсии по старости, пенсионер, по всей вероятности, будет получать свою пенсию до конца жизни.

При выплате пособий на основе проверки нуждаемости учитывается постоянное изменение со­циального и материального положения человека или семьи (члены семьи теряют или находят работу, дети рождаются или перестают находиться на иждивении у родителей), но сроки, в течение которых принимаются решения об отражении изменений в размере получаемого на основе проверки нуждаемости пособия неодинаковы. В некоторых странах размер выплачиваемых таким образом пособий пересматривается еженедельно или даже ежедневно, в других странах эти пособия пересматриваются ежемесячно. Существуют страны, где указанными изменениями пренебрегают, и единожды установленный размер пособия не меняется в течение фиксированного периода времени, вне зависимости от изменения ситуации в семье.

Сравнивая опыт разных стран можно сделать обоснованный выбор программ борьбы с бедностью. Обоснованная разработка обеспечивает реализацию программы в интересах намеченных групп, эффективность по затратам, отсутствие отрицательных стимулов, вза­имодополнение государственных и частных механизмов сокращения бедности. Для выбора программ социальной помощи и программ борьбы с бедностью определяются основные факторы: масштаб и природа бедности, спектр существующих программ, присущие стране ограничи­вающие факторы или условия (перспективы экономического роста политические реформы), развитие инфраструктуры и т.д. На выбор программы также влияют характеристики бедных. К ним относятся:

· структура доходов и расходов, источник дохода и его вариатив­ность, характер собственности на активы бедного населения;

· характеристики бедных на рынке труда;

· демографические характери­стики, включая корреляцию бедности с полом, возрастом, фертильностью и составом домохозяйств;

· географическая или этническая концентрация бедных;

· показатели качества жизни, такие как смертность среди бедных, характер питания, грамотность, а также то, в какой степени бедные имеют доступ к социальным услугам.

Характеристика групп бедных и задачи программ см. в таблице 6.1.

Выбор программы борьбы с бедностью обычно зависит от исторических условий конкретной страны. Очень редко программа социальной помощи вы­бирается «в пустоте». Чаще в стране уже имеется опыт решения проблем бедности конкретных групп или по стране в целом. В некоторых странах идет работа по реформированию систем соци

альной защиты. Такая реформа нередко вызвана возросшим давлением на бюджет и вновь проявляющейся озабоченностью граждан вопросами социальной справедливости. В ряде случаев программы, которые ранее дей­ствовали эффективно, более не в состоянии удовлетворять растущие потребности или соответствовать изменившимся в стране условиям. Необходимо, чтобы выбор новой программы строился на оценке стоимости и эффективности в достижении снижения бедности. При верном выборе программы могут способствовать экономическому росту.

Таблица 6.1

Задачи программ с учетом природы бедности

Целевые группы бедных	Задачи
Способные трудиться, но обла­дающие низким или нерегулярным доходом	Сглаживание дохода и потребления в сезоны «затишья» или переход на более упорядоченные условия жизни
Неспособные обеспечить себя тру­дом	Долгосрочная помощь
Способные зарабатывать доход, достаточный для выхода из бедности, но не в состоянии делать этого в настоящий момент из-за потрясений	Краткосрочная помощь домохозяйствам и отдельным лицам

Рассмотрим опыт стран с программами четырех типов: денежными трансфертами, натуральными трансфертами, общественными работами и мик­рокредитами. Этот опыт анализируется с четырех точек зрения: доступности по средствам (и эффективности по затратам), адресности, стимулов, соображений политического характера.

Двумя наиболее часто встречающимися программами денежной помощи являются денежная помощь малообеспеченным и пособия на детей. Эти программы в разных странах имеют различные формы. Применительно к снижению бедности пособия малообеспеченным дают наибольший результат, когда они адресуется наиболее уязвимым слоям населения. Но поскольку во многих странах в домохозяйствах, находящихся ниже черты бедности, доля детей выше, чем доля взрос­лых, пособия на детей помогают снижать бедность даже когда они единообразны для всех детей. В странах ОЭСР пособия малообеспе­ченным и пособия на детей применяют как часть системы социальной защиты, где в качестве основного компонента выступают программы социального страхования. В бедных странах пособия малообеспечен­ным и пособия на детей часто выступают в качестве основного или единственного механизма денежных трансфертов в системах социаль­ной защиты.

Страны переходной экономики унаследовали систему социаль­ной защиты, для которой характерно следующее:

· всеобщая занятость (при значи­тельной нехватке работников);

· субсидирование продовольствия и по­требительских товаров;

· нормированное распределение и дефицит;

· ши­рокомасштабная система денежных пособий системы социального страхования.

При трансформировании системы социальной защиты следует учитывать, что обычно расходы на пособия малообеспеченным ниже по сравне­нию с расходами на общие потребительские субсидии или пособия на детей. Расходы на всеобщие пособия на детей в странах ОЭСР, Латин­ской Америки, а также странах с переходной экономикой сократились из-за сокращения бюджетных ассигнований. В ряде стран экономия средств на социальную помощь достигнута благодаря переходу от универсальных к адресным детским пособиям. Однако нередко при расчете экономии не учитываются ад­министративные расходы и расходы на адресность. В то же время не­многие страны в

состоянии позволить себе проводить программы универсальных пособий. В некоторых странах с переходной экономи­кой предпринимались попытки сократить расходы на детские пособия. В Армении пособия выплачивались лишь на детей в возрасте до шести

В любой стране упразднение существующего пособия или льготы неизменно окажется весьма сложным с политической точки зрения, поскольку те, кто теряет такое пособие, вряд ли, поддержат подобный шаг. «Потеря» такого рода острее всего ощущается применительно к денежным пособиям (таблица 6.2).

Таблица 6.2

Денежные трансферты: аргументы «за» и «против»

Программа	Аргументы
	«За»	«Против»
Социальная помощь малообеспе­ченным	Позволяет предоставлять материальную помощь, не на­вязывая конкретной структу­ры потребления и не искажая товарных рынков	Требует оценки дохода, связанной с высокими адми­нистративными издержками
	Способна поднять все до­ходы до согласованного уровня – черты бедности, обеспечивая полную социаль­ную защиту населения	Чревата политическими трудностями из-за «обнажения» черты бедности; менее политически привлека­тельна для налогоплатель­щиков
	Приспосабливается к кон­кретным условиям, приобре­тению или потере дохода, общим изменениям, инфля­ции, политике, влияющей на размеры других субсидий или пособий	Требует «вторжения» в семьи при проведении оценки дохода/активов, что может оказаться неприемлемым по соображениям традиций
Пособия на де­тей	Это удач­ный механизм сглаживания доходов при изменении си­туации и в семье; снижают эф­фект «ловушки бедности», ослабляют влияние отрица­тельных стимулов	Слабы как механизм борьбы с бедностью, если в программах социальной по­мощи размер пособия не полностью покрывает разрыв в уровнях жизни бедных и обеспеченных слоев населения
	Политически желательны, ибо дети повсеместно признаются «приемлемыми бедными», требующими помощи	Усиливают социальную несправедливость при выпла­те пособий богатым семьям
	Пригодны при значитель­ной корреляции между чис­лом детей, размером семьи и ростом числа бедных	Бюджет может не вынести бремени всеобщих пособий

Программы натуральных трансфертов можно разделить на продовольственные субсидии, жилищные субсидии и субсидии на электроэнергию. В настоящее время в разных странах действуют четыре типа программ: продовольственные трансферты, общие ценовые субсидии, квотирование, продовольственные талоны и программы питания (включая питание в школах). Программы питания применяются во всех регионах в дополнение к прямым продовольственным транс­фертам.

Важными натуральными трансфертам являются субсидии на жилье и субсидии на электроэнергию. Оба вида субсидий широко распространены в Восточной Европе и странах Содружества независимых государств (СНГ), ими также пользуются бедные в городах стран Азии и Латинской Америки. Несмотря на их распространенность во многих странах, субсидии на жилье представляют серьезную проблему для бюджета. Субсидии на электроэнергию не покрывают экономических издержек.

Перечисленные программы (денежные и натуральные трансферты) не требуют от получателей личного участия. Программы, требующие занятости участников, включают общественные работы и программы кредитования. Программы общественных работ предполагают определенные трансферты в денежной, или в натуральной форме в обмен на трудозатраты. Одновременно указанные общественные работы позволяют создать инфраструктуру, которая будет способствовать экономическому росту благосостояния

участвующих. Однако эти работы обеспечивают только текущие выгоды и не предназначены для окончательного искоренения бедности. Одно из достоинств общественных работ заключается в том, что они носят гибкий характер и могут сокращаться и расширяться по мере необходимости.

В последнее время понимание того, что бедные вовсе не являются группой риска, изменило целый ряд кредитных программ, адресованных бедным. Многие из кредитных программ ставят своей целью мобилизацию сбережений помимо предоставления займов. В отличие от программ общественных работ программы, связанные с предоставлением кредитов, создают потоки доходов в средне- и долгосрочной перспективе, обеспечивая тем самым постоянный способ борьбы с бедностью

Несмотря на жесткие бюджетные ограничения очень важно не сокращать критические трансферты (пособия семьям и пособия малообеспеченным). Не менее важно, чтобы сохранение основных транс­фертов системы минимальной социальной поддержки не вызывало из­менений финансирования в секторах, которые являются важными для снижения бедности в долгосрочной перспективе, таких как здравоохранение и образование.

В условиях отсутствия необходимого организационно-правового механизма и централизованных финансовых ресурсов для выплаты пособия по бедности всем нуждающимся в нем гражданам система ад­ресности пособий и проверки реальной нуждаемости семей позволяет оказать помощь категориям граждан, которые оказались в экстремальной ситуации. В России адресная социальная помощь в настоящее время охватывает, прежде всего:

· престарелых граждан в возрасте 80-ти лет и старше;

· одиноких пенсионеров и одинокие супружеские пары, неспособные к самообслуживанию;

· инвалидов I и II групп;

· одиноких и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей;

· детей-сирот, выпускников детских домов и школ-интернатов;

· семьи, воспитывающие детей дошкольного возраста и детей-инвалидов;

· другие группы слабо защищенных граждан.

Во многих регионах ад­ресная помощь распространяется на:

· неработающих пенсионеров, не­работающих женщин, осуществляющих уход за детьми до трехлетнего возраста, а также воспитывающих трех и более детей до 18-летнего возраста;

· работающих матерей-одиночек, разведенных, вдов (вдовцов), попечителей, воспитывающих детей до 1,5-летнего воз­раста;

· на семьи, имеющие детей до 16-ти лет, учащихся общеобразова­тельных школ, техникумов, профтехучилищ, не состоящих на полном государственном обеспечении;

· аспирантов, студентов вузов до окон­чания учебного заведения;

· неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 16 лет, ин­валидами I группы, престарелыми, достигшими 80-летнего возраста.

Большинство из этих категорий граждан находятся на учете в органах социальной защиты.

Такая организация социальной помощи, в первую очередь, на­правлена на снятие острых проблем в обеспечении насущных потребностей наиболее нуждающихся граждан в материальной поддержке, обеспечении бесплатным питанием, медикаментами, различными формами социального обслуживания, она стала тем механизмом, через который реализуется государственная поддержка для граждан, имеющих доходы ниже

прожиточного минимума, устанавливаемого на региональном уровне. Практически во всех регионах России сформированы программы адресной социальной поддержки малоимущих категорий населения, предусматривающие дифференциацию форм социальной защиты граждан в зависимости от материального положения, возраста, состояния здоровья и т.д.