Вопрос о классификации мер административного принуждения имеет большое теоретическое и практическое значение. Классификация необходима по следующим причинам:
· во-первых, чтобы уяснить сущность разнообразных мер принуждения, применяемых различными органами исполнительной и муниципальной власти, их правовую природу, цели, допустимость, достаточность правового регулирования;
· во-вторых, это имеет большое значение для изучения практики применения мер принуждения, обеспечения эффективности их воздействия на правонарушителей, а также на законопослушных граждан, предпринимателей, должностных лиц;
· в-третьих, классификация позволяет лучше оценить правовую урегулированность «защищенности» лиц и организаций, подвергаемых принуждению;
· в-четвертых, правильная классификация мер принуждения является необходимой предпосылкой для их научной кодификации и изучения.
Исторически проблема классификации мер административного принуждения в науке административного права разрешалась следующим образом.
Первой была представлена двухчленная классификация мер административного принуждения:
1) административные взыскания (наказания);
2) иные меры административного принуждения.
Эта точка зрения была выдвинута в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным и Ц.А. Ямпольской. В основу данной классификации был положен формальный признак – наличие административных санкций. Кодекса РФ об административных правонарушениях в то время не было. Законодательство об административной ответственности представляло собой огромный, несистематизированный массив нормативных правовых актов: союзных, республиканских, местных, в том числе правительственных, ведомственных и т.д. Для того времени даже такая простая классификация явилась значительным шагом вперед.
Вторая, более развернутая классификация была предложена профессором М.И.Еропкиным в конце 1950-х годов. Она получила наибольшее распространение и
считалась общепринятой до середины 1980-х годов. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения:
1) административно-предупредительных;
2) административного пресечения;
3) административного взыскания (наказания).
В конце 1980-х гг. проф. А.П. Коренев предложил на этот счет свою точку зрения, которая предусматривает:
1) меры административного предупреждения;
2) меры административного пресечения;
3) меры административно-процессуального обеспечения (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях);
4) меры административного взыскания (наказания).
Ю.М. Козлов меры административного принуждения по целевому назначению подразделяет на следующие три группы:
1) административно-предупредительные меры;
2) административно-пресекательные меры;
3) меры административной ответственности.
Кодекс РФ об административных правонарушениях выделяет также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они, на взгляд ученого, самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного принуждения. В то же время административное задержание одновременно используется как в целях пресечения административных правонарушений, так и обеспечения административного производства.
Иногда упоминаются административно-правовые восстановительные меры принудительного характера (проф. Д.Н. Бахрах). Но они не зафиксированы в действующих административно-правовых нормах. Кроме того, уже названные виды административно-принудительных мер в большей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры)[1].
Административно-предупредительные меры применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений, а также предотвращения иных, посягающих на общественную безопасность, явлений; создания необходимых условий для ликвидации их последствий. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизни людей, нормальные условия для работы предприятий, учреждений, организаций.
Меры подобного рода, несмотря на ярко выраженный профилактический характер, осуществляются в принудительном порядке, в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий органов исполнительной власти. Ю.М. Козлов в связи с этим считает безосновательными попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выражаются они, как правило, в виде определенных ограничений и запретов, что убедительно характеризует их принудительный характер. Их, в свою очередь, можно разделить на следующие две группы:
1) направленные на предупреждение правонарушений;
2) направленные на обеспечение общественной безопасности.
К административно-предупредительным мерам, направленным на предупреждение правонарушений, необходимо отнести следующие:
1) отказ в выдаче лицензии на приобретение оружия (гражданину, ранее судимому за умышленное преступление или неоднократно привлекавшемуся к административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок или порядок управления);
[1] Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. — М., 2001. — С. 229.
1) административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (законодательная база о котором сегодня противоречива);
2) таможенный досмотр;
3) привод, регистрацию и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения. Такая мера ранее применялась в отношении лиц, систематически допускающих нарушения общественного порядка, и лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда (тунеядцев). Сегодня применение регистрации и официального предостережения предусмотрено в отношении лиц, занимающихся проституцией; предостерегаются родители подростков-правонарушителей и некоторые другие лица;
4) проверку документов (при контроле соблюдения правил паспортно-регистрационной системы; у водителей транспортных средств; в пограничной зоне и т.д.);
5) запрещение допуска лиц к какой-либо деятельности (например, граждан, имеющих непогашенную или неснятую судимость за преступление, связанное с наркотиками, больных наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами);
6) другие.
К административно-предупредительным мерам, направленным на обеспечение общественной безопасности, относятся:
1) аннулирование разрешения на хранение и ношение оружия у лиц, страдающих психическими заболеваниями, поставленных на учет органов здравоохранения как наркоманы или хронические алкоголики;
2) изъятие оружия у таких лиц;
3) личный досмотр;
4) спецконтроль пассажиров и судов гражданской авиации;
5) предрейсовое медицинское освидетельствование водителей транспортных средств (в том числе и пилотов воздушного транспорта);
6) закрытие государственной границы на участке, сопряженном с территорией, пораженной эпидемией или эпизоотией;
7) введение карантина (при эпидемиях, т.е. массовом заболевании людей, и эпизоотиях, т.е. массовом заболевании животных);
8) оцепление (блокирование) участков местности для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф и т.п.;
9) учет, фотографирование и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация (например, иностранных граждан, незаконно находящихся в России);
10) другие.
Перечень таких мер детализируется законодательством применительно к задачам конкретных органов исполнительной власти и охватывается их полномочиями. Так, сотрудники Госавтоинспекции вправе:
· ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности[1];
· запрещать эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственный технический осмотр, не имеющих укрепленных на установленных местах государственных регистрационных знаков; транспортных средств, в конструкцию которых внесены изменения без соответствующего разрешения;
· использовать транспортные средства организаций, общественных объединений или граждан (кроме принадлежащих дипломатическим, консульским и иным представительствам иностранных государств, международным организациям и автомобилей специального назначения), для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи.
[1] Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ в ред. 19 июля 2011 г.
В соответствии с уставом патрульно-постовой службы все сотрудники милиции вправе:
· производить по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий и эпизоотий, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств;
· временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан;
· производить многие другие действия административно-предупредительного характера.
Особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых состоит не только в обеспечении общественной безопасности, но и в лечении опасных для общества лиц (душевнобольных; ВИЧ-инфицированных, больных некоторыми венерическими заболеваниями, наркоманов, хронических алкоголиков и т.д.).
Меры административного пресечения используются как средства силового прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий, но в то же время направлены на создание условий для возможного привлечения виновных лиц к административной либо уголовной ответственности.
По своей непосредственной цели меры административного пресечения отличаются от административных наказаний и административно-предупредительных мер. Главная их цель состоит в прекращении уже начавшегося противоправного деяния, устранении противоправной ситуации, принуждении правонарушителя вести себя правомерно, в рамках установленных государством правил поведения.
Такие меры также разнообразны и применяются различными органами исполнительной власти. К их числу относятся:
1) требования прекратить противоправные действия. Например, полиция для выполнения возложенных на нее обязанностей наделена правом требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений. Такого рода требования носят юридически обязательный характер, их невыполнение влечет за собой юридические последствия;
2) задержание. Применяется как средство прекращения правонарушения (например, появления в общественном месте в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность), а также для доставления нарушителя в милицию, установления его личности и составления протокола об административном правонарушении. Эта мера, являясь пресекательной, одновременно относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
приостановление либо прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций. Может быть применено в отношении указанных субъектов, допускающих нарушения тех или иных общеобязательных правил, которые угрожают здоровью и жизни людей (например, правил техники безопасности, противопожарных, санитарных и других правил). Применение данной меры может проявляться в виде
1) приостановления либо аннулирования лицензии на тот или иной вид деятельности. Например, приостановление действия лицензии на право ведения фармацевтической деятельности осуществляется лицензирующим органом (органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которым переданы полномочия Российской Федерации по лицензированию фармацевтической деятельности) в случае привлечения лицензиата в судебном порядке к административной ответственности на срок до девяноста суток за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)[1];
2) временное отстранение от работы. Используется как средство административного пресечения в отношении лиц, состояние здоровья которых угрожает окружающим (например, инфекционных больных), а также в отношении определенной категории лиц (например, водителей транспортных средств), находящихся в состоянии опьянения;
3) ликвидация результатов неправомерных действий. Является средством восстановления положения, существовавшего до таких действий. Примером может служить снос самовольно возведенного строения;
4) принудительные госпитализация и лечение. В настоящее время может применяться решением суда в отношении лиц, совершивших правонарушение и больных определенными видами заразных заболеваний (венерических, СПИД) или психически больных граждан;
5) депортация. Это принудительная высылка иностранного гражданина (или лица без гражданства – на государственной границе) из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России. Осуществляется решением суда или должностным лицом на Государственной границе РФ.
Применение мер административного принуждения во всех его проявлениях усиливается в условиях действия чрезвычайных правовых режимов (правового режима чрезвычайной ситуации или правового режима контртеррористической операции) или особых правовых режимов (чрезвычайного и военного положений, а также правового режима военного времени). Органы государственной власти (постоянно действующие или специально создаваемые, т.е. органы оперативного управления – оперативные штабы различного вида), осуществляющие управление в этих условиях, наделяются чрезвычайными полномочиями, соответствующими характеру и виду реально складывающейся обстановки. Такие полномочия соответствуют требованиям норм международного права. Они необходимы для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка, законности и ликвидации угрозы безопасности граждан, государства и общества в целом.
Например, чрезвычайным законодательством Российской Федерации предусмотрено:
· временное выселение граждан из районов, опасных для проживания;
· введение особого режима въезда и выезда граждан;
· запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций;
· запрещение проведения забастовок;
· введение особых правил пользования связью;
· ограничение движения транспортных средств;
· введение комендантского часа;
· приостановление деятельности политических партий, общественных объединений;
· приостановление полномочий местных представительных органов власти и т.п.
Большинство специалистов по административному праву (в том числе таких авторитетных, как М.И. Еропкин, А.П. Коренев) одной из крайних мер административного пресечения считают применение огнестрельного оружия. В частности, в отношении
[1] Например: Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации по лицензированию фармацевтической деятельности: приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) от 6 июня 2008 года № 263н (пункт 29).
водителей транспортных средств, игнорирующих требование автоинспекторов остановиться и создающих обстановку реальной угрозы общественному порядку.
В.Е. Севрюгин занимает противоположную точку зрения. Он утверждает, что огнестрельное оружие должно применяться только к лицам, совершившим не административное правонарушение, а только тяжкое преступление. Поэтому, на взгляд данного автора, применение оружия является мерой уголовного, а не административного принуждения.
Профессор Д.Н. Бахрах различает: меры пресечения, административно-восстановительные меры и наказания. Он отмечает, что меры пресечения направлены на прекращение начавшихся противоправных действий и состояний, восстановительные меры (снос самовольно возведенных строений, выселение из самовольно занятого жилого помещения и др.) – применяются с целью восстановления прежнего положения вещей, должного правового состояния.
Принудительные меры применяются к тем лицам (физическим и юридическим), кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, т.е. совершает неправомерные действия. Отмечая большое значение предупредительных средств, следует признать, что они не являются принудительными[1]. А вот восстановительные санкции, с точки зрения Д.Н. Бахраха, – это особый вид административного принуждения.
Восстановительные и пресекательные средства прямо и непосредственно восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение (снос самовольно возведенных строений, приостановление работы, задержание и др.). Это средства прямого побуждения к обеспечению правопорядка. А взыскания – это меры негативного стимулирования. Кара (наказание, взыскание) побуждает нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нормы, воздействует на их поведение косвенно.
Профессор И.И. Веремеенко считает, что предложенная Д.Н. Бахрахом классификация не проводит достаточно четкой границы между различными правовыми мерами. В группе мер административного пресечения объединены и административно-процессуальные меры (доставление, административное задержание, личный досмотр и т.д.), и административно-правовые санкции, которые автор именует самостоятельными мерами административного пресечения (например, приостановление работы предприятия).
В свою очередь, И.И. Веремеенко считает, что критерием классификации мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, может служить непосредственная цель применения тех или иных мер. По данному критерию они делятся на две подгруппы: административно-процессуальные меры и административно-правовые санкции. Он считает, что система мер административного принуждения состоит из следующих самостоятельных разделов:
1) административно-процессуальные меры;
2) административно-предупредительные меры;
3) административно-правовые санкции.
Под административно-правовой санкцией И.И. Веремеенко предлагает понимать элемент нормы административного права, установленный в целях ее охраны, содержащий указание на те меры государственного принуждения, которые применяются к нарушителям данной нормы, выполняющей свою роль либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке.
При этом ученый отмечает, что административно-правовые санкции осуществляют охрану правопорядка и с помощью кары, восстановления и принудительного исполнения правовой обязанности его реально обеспечивают. Соответственно, они могут носить карательный, восстановительный и пресекательный характер.
[1] Бахрах, Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву / Д.Н. Бахрах. — Екатеринбург, 1999. — С. 10.